La COP décryptée n°6 – Les groupes d’observateurs de la société civile

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Ils se dénomment BINGO, ENGO, IPO, LGMA, Farmers, RINGO, TUNGO, Women and Gender et YOUNGO : les collectifs d’ONG regroupent des milliers d’organisations qui doivent se coordonner pour que leurs messages soient audibles. À travers une logique de clusters par ailleurs chère à l’Organisation des Nations unis (ONU) dans la coordination de l’aide humanitaire, la société civile participe activement aux Conférences des parties (COP), même si les statuts qui lui sont accordés restent encore trop peu formalisés, et dépendent des États-parties.

Plus de 1750 organisations non gouvernementales (ONG) ont été admises comme organisations observatrices à la COP 20 de Lima en 2014. Ce nombre vertigineux doit être mis en perspective notamment avec les 176 ONG présentes lors de la première conférence à Berlin en 1995, et avec les 1319 reconnues observatrices à Copenhague en 2009, un rendez-vous qui marquait déjà une très forte augmentation. Par souci d’efficacité et de coordination, cette multiplication des représentants de la société civile internationale s’est accompagnée d’une certaine rationalisation de leur mode de participation aux conférences. De fait, avec plus de 50 000 délégués en 2010 (soit la moitié de l’ensemble des délégués de la COP), la lisibilité et la visibilité de ces organisations dépendent fortement de leur mode de coordination. C’est dans cette perspective que les groupes d’observateurs ont été créés et incorporés au mécanisme du secrétariat sans pour autant être reconnus formellement par les Parties à la convention.

Un système hétérogène en développement constant

Les premiers groupes d’ONG, – dénommés « constituencies » par le secrétariat de la Convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) – ont été mis en place à l’origine du processus, à l’occasion des négociations de la convention par le Comité de négociation intergouvernemental, donc avant la mise en place des conférences. Les deux seuls groupes étaient alors celui du secteur des affaires et de l’industrie (BINGO), et celui des ONG environnementales (ENGO). Il est, à ce propos, important de noter que le terme « ONG » est ici utilisé dans son sens premier : l’adjectif « non gouvernemental » inclut l’ensemble de la société civile, sans se borner au seul secteur non lucratif, et même des organisations des autorités locales et municipales. Ainsi, les groupes créés par la suite vont l’être à l’initiative d’entités variées, qui n’ont pas forcément d’intérêt direct dans le climat, mais qui souhaitent prendre part aux discussions.

Dès la première COP, un nouveau groupe a ainsi été formé : celui des gouvernements locaux et autorités municipales (LGMA), suivi six ans plus tard par celui des organisations des peuples indigènes (IPO). Alors que les trois premiers groupes étaient majoritairement composés d’ONG occidentales, le groupe IPO aura une large part d’ONG du Sud venant défendre les communautés indigènes considérées comme étant les premières concernées par les négociations climatiques, mais les moins bien représentées. Il faudra ensuite attendre la COP 9 pour voir émerger le groupe des organisations de recherche et indépendantes (RINGO) puis la COP 14 pour les organisations syndicales (TUNGO). Enfin, les derniers groupes, créés à l’occasion de la COP 17 de Durban constituent les paysans et agriculteurs (Farmers), femmes et genre (Women and Gender) et ONG de la jeunesse (YOUNGO). Les trois plus gros groupes d’ONG sont ENGO (41 %), RINGO (25 %) et BINGO (15 %).

Des mandats informels et un statut fragile

Ces organisations ont pour principal but de faciliter l’échange des informations entre le secrétariat et les organisations ayant le statut d’observateur. En termes stratégiques, elles visent à influencer, interpeller et mobiliser certains États-clés (notamment les gros émetteurs de CO2 et également des « Pays en développement »). Toutefois, les ONG ayant le statut d’observateur ne sont pas obligées de se regrouper dans un collectif, ce qui est notamment le cas de certains groupes religieux et parlementaires nationaux (les « non-affiliés » représentent 5 % du total des ONG ayant le statut d’observateur). Les groupes d’observateurs offrent en outre certains avantages dans la mesure où ils peuvent permettre de participer à des rencontres restreintes, de recevoir des informations du secrétariat ainsi qu’un support logistique, voire d’être inscrit sur la speakers list au cours de certaines réunions. En termes de méthodes, certains groupes sont davantage unitaires et visibles (notamment le groupe ENGO) alors que d’autres, comme les ONG des affaires et de l’industrie (BINGO) vont davantage opérer des pratiques de lobby feutré en coulisse et organiser des évènements privés[1].

Toutefois, si leur existence est avalisée par le secrétariat de la CCNUCC, leur statut légal n’est pas formalisé par un texte qui aurait été signé par les États parties à la Convention. Ces groupes se sont ainsi développés « par le bas » et de façon informelle, leur donnant un statut relativement fragile vis-à-vis des Parties à la convention. Leur participation aux négociations de la COP a d’ailleurs été critiquée à certaines occasions, notamment par les États-Unis en 2002[2]. En outre, à Copenhague, les observateurs ont été mis à l’écart alors que les négociations devenaient plus tendues et pressées.[3] Dans ces cas, il existe peu de garanties juridiques pour exercer une pression sur l’État organisateur, mis à part des textes comme la convention d’Århus et le processus d’Almaty, qui s’appliquent seulement à une quarantaine d’États signataires (principalement européens). Cette convention, relative au droit à l’information, au recours à la justice et à la participation de la société civile concernant les questions environnementales est toutefois une soft law qui ne contraint donc pas réellement ses signataires, même si elle peut permettre une certaine pression médiatique.

 Au niveau des conventions sur le changement climatique, on trouve le principe 10 de la déclaration de Rio, qui donne leur rôle aux « citoyens concernés » notamment concernant le droit à l’information et la participation, voire à des procédures juridiques et administratives. Mais ces statuts concernent les organisations à titre individuel, et ils restent relativement lâches. Les observateurs ont donc une capacité d’influence limitée, et dépendante du bon vouloir des États-parties à la Convention. La CCNUCC est elle-même claire à ce propos : « Tout organe ou organisme […] qui a fait savoir au secrétariat qu’il souhaite être représenté à une session de la Conférence des Parties en qualité d’observateur, peut y être admis en cette qualité à moins qu’un tiers au moins des Parties présentes n’y fassent objection » (art. 7, paragraphe 6). La volonté d’inclusivité de la société civile est donc notable (avec un mécanisme d’acceptation très large et le besoin d’un tiers des votes des Parties pour formuler une objection), mais les Parties restent in fine au-dessus des organisations non gouvernementales, qui doivent se cantonner à leur rôle d’observateurs.

Le mois prochain :

 La prochaine « COP décryptée » sera dédiée aux organisations internationales dans la gouvernance climatique, et notamment aux capacités d’influence de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) auprès des États parties.

 

Aller plus loin :

Site de la CCNUCC consacrée aux groupes d’observateurs : http://unfccc.int/parties_and_observers/ngo/items/3667.php

Convention d’Aarhus : http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/pp/documents/cep43f.pdf

Joanna Depledge, The organization of global negotiations constructing the climate change regime, London; Sterling, VA, Earthscan, 2005.

Winfield Wilson, « Legal Foundations For NGO Participation In Climate Treaty Negotiations », Sustainable Development Law & Policy, 1 janvier 2010, vol. 10, no 2, p. 54.

– Lisa Biermann et Ange Chevallier –

[1] Joanna Depledge, The organization of global negotiations constructing the climate change regime, London; Sterling, VA, Earthscan, 2005, p. 210.

[2] Ibid., p. 216.

[3] Winfield Wilson, « Legal Foundations For NGO Participation In Climate Treaty Negotiations », Sustainable Development Law & Policy, 1 janvier 2010, vol. 10, no 2, p. 54.

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